2012년 한국재무학회 추계학술대회 특별 심포지엄

 

공공투자사업 관리에 대한 분석과 개선방안

 

 

한국재무학회는 "공공투자사업 관리에 대한 분석과 개선방안"이라는 주제로 2012년 추계학술대회 특별심포지엄을 개최하였습니다. 본 심포지엄에서는 공공투자사업의 관리에 대한 문제제기와 이론적 검토를 비롯하여 현황과 문제점 및 개선방안에 대하여 다루었습니다. 아래는 발표자료 2편에 대한 내용이 요약 정리되어 있습니다.

<편집자 주>

• 일시: 2012년 11월 16일(금) 16:00~18:00

• 장소: 경북대학교 정보전산원 국제회의장

≫ 문제제기와 이론적 검토 

 

    - 양채열 (전남대학교 교수)

[재무학회 회원 여러분, 안녕하십니까? 이 글은 2012년 11월 16일 경북대학교에서 개최되었던 한국재무학회 추계학회 특별 심포지엄에서 발표한 내용 중 주요 내용을 정리한 것입니다.]

1. 공공투자사업과 대리인 문제

공공투자 사업에 대한 많은 문제점이 제기되고 있다. 금방 떠오르는 문제 사례만 봐도, 주요 지방공항, 민자 도로, 민자 부두, 인천공항철도, 용인 경전철, 성남시 호화 청사, 서울 지하철 9호선 등, 대부분의 공공투자사업이다. 이러한 공공투자 사업은 예산 낭비를 초래한다는 비판이 있으며, 또한 그리고 특혜성 부당한 거래라는 의혹을 받기도 한다. 여기에서 특별히 지적하고 싶은 점은 음(-)의 순현재가치(NPV)를 가져서 타당성이 없는 사업이 시행되는 데에는 타당성분석 연구 및 평가위원회에 학자가 관여된다는 점이다.

공공부문투자가 특히 문제가 되는 이유는 외부효과 때문에 편익과 비용의 귀속에 문제 있기 때문이다. 의사결정자가 그 의사결정에 따르는 편익을 100%향유하고 부담도 100%부담하여 외부효과가 없는 경우에는 도덕적 해이문제가 발생하지 않는다. 실수나 정보부족 또는 사후 불운 등의 문제는 있을 수 있으나, 이는 체계적인 문제는 아니며 법적/윤리적 문제도 되기 힘들다. 그러나 의사결정에 대한 편익과 비용의 귀속에 문제 있는 경우에는 의사결정자의 도덕적 해이문제(moral hazard)가 발생한다.

Milton Friedman의 분류에 따라 돈을 사용하는 4가지 방법을 구분하면 (A)재원에 따른 분류는 남의 돈 또는 자기 돈의 2 경우, (B)사용처에 다른 분류는 남을 위해서 또는 자기를 위해서의 2 가지로, 총 경우의 수는 4가지이다. 자기 돈을 재원으로 하여 자기를 위하여 사용하는 경우에는 가장 낭비 없고 가치 있게 사용될 것이지만, 타인의 돈으로 타인을 위해 사용하는 부분이 공공부분으로 가장 낭비요소가 많은 분야가 된다. 또한 공공부문의 성과측정의 어려움과 공무원 신분보장의 유인효과를 고려하면, 도덕적거 행에 따르는 낭비는 더 심각할 것으로 예상된다. 이 경우에 정부실패를 우려하여 정부역할을 축소하는 방안 ("시장주의" 방식)도 생각할 수 있다. 그러나 낭비와 비리의 정부실패가 우려되더라도, 꼭 필요하다는 국민적 합의가 있으면, 공공투자를 수행하되 관리자에 대한 감시와 견제장치를 확보하는 것이 중요한 문제가 된다.

이와 관련하여 적절한 이론이 공공선택이론(public choice theory)과 대리인 이론(agency theory)라 생각된다. 공공선택이론은 시장의 경제활동과 관련 없는 정치적 의사결정의 체제·기구에 관한 연구로 전통적인 공익추구 가정을 포기하고, 정치가나 관료 역시 기업가와 마찬가지로 사적이익을 추구하는 존재라는 가정을 기본으로 한다. 대리인 이론은 주인(principal)이 대리인(agent)에게 주인의 이익을 증진할 행위를 해줄 것을 포괄적으로 위임한 관계에서 정보비대칭 때문에 발생하는 낭비와 비리에 의한 비효율성 문제를 탐구한다. 대리인 문제는 기본적으로 기업에서는 ‘주주-경영자’간의 문제로, 주인인 주주가 대리인인 경영자의 행동을 다 관찰할 수 없기 때문에 주인의 이익에 반하면서까지 대리인이 자신의 이익 추구할 의사결정을 할 수 있다(도덕적 해이 문제). ‘환자-의사’, ‘의뢰인-변호사’관계 그리고 국가 수준에서는 ‘국민(납세자/유권자)-정치가 (대통령/정치가/관료)’ 관계도 대리인 관계이며, 따라서 유사한 도덕적 해이문제가 발생한다. 경영자와 관료의 도덕적 해이문제를 동일한 관점에서 비교해볼 수 있다. 민간부분에서 경영자가 회사 전체보다는 자신의 장점에 맞는 사업분야에 투자하는 것처럼 공공부문 위인설관 (관료를 위한 기관/사업을 만듬), 단기 업적주의 (+재임기간 중 나쁜 정보 공개 회피), 조직의 영역/예산 확대 추구, 사업을 선발/관리하는 관료의 영향력이 확대되는 사업 공모제, 사업타당성 없는 (그러나 사적 편익이 많은) 공공투자 사업의 시행 등의 사례를 생각할 수 있다.

두 이론이 상당이 유사한 접근법이며, 문제해법도 유사하다. 기본적으로 게임이론적 관점을 취하면, 적용분야만 상이한 동일한 이론으로도 볼 수 있다고 생각된다. 경영자의 도덕적 해이를 통제하는 방안이나, 관료를 통제하는 방안이나 모두 기본적으로 효과적인 정보와 유인체제를 구축하는 문제이다. 행정 관리 과정이나 규제를 설계할 때 정부의 관료/규제자와 피규제자의 전략적 상호작용을 고려하여 (즉 관료의 부패가능성을 감안하여) 제도를 설계할 필요가 있다. 이 부분에서는 특히 미국 건국의 아버지의 국가체제에 대한 고민과 해법이 주효하다고 생각된다. “정부의 관료가 천사라면 정부에 대한 감시/견제가 필요하지 않을 것이지만”, 현실은 그렇지 못하기 때문에 관료를 범죄자/악당으로 간주하고, 그 통제유인 시스템을 구축하여야 하는 것이다. 관료의 사적이익추구를 감안하여 유인계약을 잘 설계하여 관료의 자기 이익추구가 곧바로 공공의 이익에 기여할 수 있도록 하는 것 - 유인 일치화(interest alignment) - 이 중요하다. 이와 관련하여서는 단체장(중앙, 지방)에 대한 견제/처벌, 예산보호자(기재부, PIMAC)에 대한 선량한 관리자로서의 의무 부과하고, 과정을 제도화하며, 정보공개, 연구실명제, 사후 감사원감사, 납세자 소송 등의 방안을 도입하여야 한다는 것이 학문적 연구의 결과이다.

2. 유인의 문제: 윤리교육과 홈구장 편향 문제

모든 의사결정은 그 의사결정자의 효용극대화를 추구하며, 의사결정자의 효용은 공적 이익과 사적이익의 합계로 구성될 것이다. 공적 이익은 사회적 순편익(social net benefit)이라고 할 수 있으며, 의사결정자의 효용을 U라고 하면 간단히 다음과 같이 표현할 수 있다.

[ U= a * 사회적 순편익 + (1-a) 사적 순편익 ]

사회적 편익은 공공투자 사업의 경우에는 그 사업의 순현재가치 (Net Present Value)라 할 것이며, 사적 편익은 합법적 편익과 불법적 편익의 합계다. 만약에 사회적순편익에 대한 가중치가 1이면 (따라서 사적편익에 대한 가중치는 0이면) 천사와 같은 사람으로, 멸사봉공의 자세로 업무를 추진하는 사람이며, 아무런 견제/감시장치가 필요가 없을 것이다. 그러나 현실적인 인간은 그렇지 못하기 때문에 사회적 최적의사 결정규칙과는 괴리가 발생한다.

사회적 최적 의사결정을 달성하려면, 몇 가지 방안이 가능하다. 먼저 윤리교육 등으로 사회적 순편익에 대한 가중치 a를 올리는 방안이다. 윤리교육으로 이러한 것이 가능한지에 대해서는 논란이 있으나 보완적으로 추구할 수 있는 방안임에는 틀림없다. 다른 방안은 사적편익을 완전히 제거하는 방안인데, 정보비태칭 문제가 있는 현실에서는 불가능할 것이다. 차선책으로 사적편익을 공개하여, 투명성에 의한 견제를 도입하는 방안이 있다. 해당 사안에 대한 의사결정권자와 관련된 사적편익을 공개하게 되면, 먼저 본인이 이해상충문제를 자각하게 함으로써 "배나무 밑에서 갓을 고쳐 쓰지 않도록" 노력할 수 있을 것이다. 또한 외부 감시자가 중점적으로 점검/감시할 것을 미리 인지하여 효과적인 감시가 가능해진다. 이점에서 공정언론과 시민감시단체의 역할이 중요하다고 하겠다.

유인관련 또 다른 이슈는 공무원과 민간전문가간의 계약(실시협약 등) 에서 왜곡된 유인문제이다. 국고 수백 억 원을 절약하거나 낭비해도 합법적이기만 하면 공무원 보상은 많은 영향을 받지 않으나, 계약상대방인 민간전문가의 보상은 기업의 이익성과에 따라 직접 영향을 받는다. 이러한 유인구조 하에서 전문능력을 갖추고 강한 유인을 가진 민간 전문가와 대리인 문제 가능성이 있는 공무원간의 협상의 결과는 불을 보듯이 명확할 것이다. 구체적 사례의 하나는 민자사업 실시협약에서 계약의 상세적인 조건인 수익률 재조정(Reset)조항이다. 민자사업 도입 초기 고이자율기에는 수익률 재조정 조항이 없었으나, 이자율이 낮아지게 되자 (이자율이 높아지면 재조정하여 높은 수익률을 보장받기 위해) 수익률 재조정 조항이 도입되었다. 초기 고이자율기에 재조정 조항이 없이 계약된 민자사업은 추후 저이자율기에도 최초 정해진 높은 수익률을 향유하고 있다. 이는 과연 관련 관리자(기재부, PIMAC)의 무지였을까 아니면 왜곡된 유인이었을까? 자본재조달 관련 세부사항 조정문제도 유사한 사례일 것이다. [Kane도 유사한 문제점을 지적하는 다음 글을 참고. “Employees and managers of private firms tend to outclass, outnumber, and outwork their counterparts in the civil service, who have almost no personal stake in the outcome.”[Good Intentions and Unintended Evil: The Case against Selective Credit Allocation, Edward J. Kane, Journal of Money, Credit and Banking, Vol. 9, No. 1, Part 1 (Feb., 1977), pp. 55-69]

공공투자사업은 국가재정으로 수행하는 재정사업과 민간재정을 활용하는 민자사업의 2 가지가 있는데, 민자사업의 경우에는 추후 민간사업자에게 지불해야 할 국고보조금액을 결정하여야 하므로 사업시행 전 추정된 교통량과 추후 실제교통량을 비교할 필요가 있다. 그 부족분이 보조금이 되기 때문이다. 따라서 민자사업에서는 교통수요 부풀리기의 문제점이 알려지게 되고 최소한 개선안을 모색하는 시도가 가능하다. 그러나 재정사업은 국고보조금 지급이 없으므로 초기 예측량과 실제 교통량을 비교할 필요가 없으며 따라서 더 많은 비효율성이 가능하다. 여기에 필요한 것이 최초 수요 예측치와 사후 실제 결과를 쉽게 비교할 시스템을 구축하는 것이다. 관련 정보가 생성되어야만 잘 못 되었는지 여부를 알 수가 있으면 따라서 수요 예측자와 사업추진자에 대한 유인시스템을 구축할 수가 있는 것이다. 현재는 잘못을 발견하기 어려운 시스템이며, 이는 정

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

치가와 공무원의 책임회피 성향과 맞물려서 많은 비효율을 유발하고 있다. 도덕적 해이의 주원인이 비대칭 정보임을 생각할 때 최초 수요 예측치와 사후 실제 수요량을 쉽게 파악 비교할 수 있는 시스템을 갖추는 것은 그 중요성을 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다.

유인과 관련하여 행동경제학적인 중요한 문제의 하나는 “홈구장 편향(Home-Field bias) 문제이다. 스포츠에서 홈구장에서 경기하는 팀이 더 많이 승리하는데, 그 이유 중의 하나가 공정해야할 심판도 홈팀에게 유리한 편향적인 판정을 한다는 것이다. 즉 심판이 홈군중에게 무의식인 일체감/소속감을 느끼게 되고 이는 홈팀에 유리한 판정으로 이어진다는 것으로 ”인간은 사회적인 동물“익 때문에 발생하는 현상이다. 이와 유사한 현상이 공적인 행정에서도 발생할 수가 있다. 관료에게 멀리 있는 일반인보다는 자주 접촉하는 사업자가 더 가까운 "홈 군중"으로 느껴지며, 심리적으로 사업자 위주의 편향을 가질 수 있게 된다. 즉, 특정 산업의 규제자는 그 산업의 소비자보다는 피규제기업과 더 가까운 관계를 유지하며 따라서 소비자보다는 기업의 이익/관점과 공감할 가능성이 높은 것이다. 마찬가지로 공공투자사업에서도 공무원은 멀리 있는 국민(납세자)보다는 민자사업자의 관점을 공유할 우려가 크다. 이러한 문제는 일본의 정/관/재의 공생구조인 iron triangle을 어느 정도 설명한다. 이러한 상황에서 ‘정보 비공개’는 국민전체 이익보다는 관련 사업자의 이익 또는 관료 자신의 (보신)이익에 봉사할 가능성이 높은 것이다. (이 점에서 학자도 금융산업과 금융소비자 사이에서 어떤 대상에게 더 친밀도를 느끼고 공감하는가 하는 점이 학자의 의견에 영향을 미치는 중요한 요인이 될 것이다.)

책임성을 높이는 근본적인 방안의 하나가 정보공개임에도 상기한 이유로 도입에 많은 어려움이 있다. 전반적으로 정보은폐와 허위정보에 대한 처벌을 강화하여야하는 것은 물론이다. 현재는 정보를 공개하면 괜히 말썽만 생긴다고 하여 정보공개를 꺼리는 상황이다. 관련 정보를 공개한 경우에는 사후 책임경감 사유가 될 수 있도록 제도를 개선하여, 정보공개가 공무원에게 유인합치적이 되도록 하여야 한다. 정보공개가 되지 않는 경우에는 문제점이 있는지 여부도 파악도 되지 않고 안으로만 곪아가기 때문이다.

3. 대학/교과부의 대리인 문제와 학자의 integrity

타당성 없는 공공사업이 추진되어서 예산 낭비를 가져오는데, 이러한 문제점을 해소하는 방안의 하나는 사업타당성 연구에 허위가 없도록 하는 것이다. 즉 사업타당성 없는 사업이 허위적으로 타당성 있다고 판단되지 않은 한에는 그 사업이 추진될 수 없을 것이다. 현재는 편익의 증대, 비용의 축소 등 전형적인 사업성 부풀기기 위한 (허위)조치로 타당성 없는 사업이 추진되는데, 과다한 수요예측만 발생하지 않도록 하여도 상당한 문제점은 해소될 것이다. 즉, 사업타당성 분석 연구에서 관련 학자가 곡학아세(曲學阿世)만 하지 않으면 대부분의 예산 낭비사업이 추진되는 것을 방지할 수 있을 것이다.

정치가/관료의 대리인 문제를 견제하는 하나의 방안이 타당성평가 위원회의 검토를 거치는 것으로, 타당성 연구자나 타당성 검토위원회가 제대로 역할만 하면 타당성 없는 사업은 진행되지 않을 것이다. 따라서 학자의 integrity와 이를 보장하는 인프라로 대학의 사회적 역할이 중요하다. 그런데, 그간 교과부의 대학정책이 대학의 integrity를 더 약화시키는 방식으로 진행된 것이 문제다. 대학이 교과부의 사업을 따와야 생존하고 발전하는 상황이다. 즉 대학이 백년대계의 교육연구 기관이 아니가 단기적인 사업수행기관으로 전락하게 되었다. 대학이 사업수행기관이 된 배후에는 교과부와 대학 운영자의 대리인문제가 복합적으로 작용한 결과로 생각된다. 대리인 관점에서 대학정책을 보면, 관료가 관료자신의 사적편익을 극대화하기위한 방식으로 대학정책의 방향을 설정한 것으로 볼 수 있다. 대학의 자율성이 많이 보장되는 보편적 예산에 의한 지원 방식을 줄이는 대신에, 사업 선정에서 관료의 선발권을 증대하며, 퇴직 후에도 자리를 양산하는 방식의 정책방향을 택한 것이다(“비리사학-퇴직 교육관료 ‘악어와 악어새'”,한겨레 20111.9.13).

틀릴 수도 있는 정부정책에 대하여 감시하고 비판할 수 있는 독립적인 사회분야가 필요하며, 우리나라 사회분야 중에서 정부에서 상대적으로 독립적일 수 있는 분야는 대학일 것으로 생각된다. 사회가 혹시 잘못된 방향으로 가지는 않는지를 외부적, 독립적, 중립적, 자율적 시각에서 판단하고 경고를 울리기 위해서는 비판적 지식인으로서의 학자가 필요하다. 그런데 현재의 대학정책은 대학을 단기적인 사업수행기관으로 만들어 학자가 지식인으로서 역할을 수행하는 것을 어렵게 하고 있다. 이는 그간 대학이 자체개혁을 하지 못한 과거 업보도 있을 것이지만, 학자 스스로의 integrity 증진에 소홀이 한 측면이 있다고 생각된다. 이점에서 학자의 integrity증진과 대학 자체의 개혁이 필요하다. 한국 사회의 "부패의 도미노"에서 넘어지지않을 고정점이 필요하며, 이를 위해서는 학자의 integrity가 가장 중요한 요소다. 공공투자사업은 물론 대부분의 국가정책이 학자가 포함된 위원회를 거치게 되어있다. 사업타당성 연구를 수행한 연구자에 대한 (장기적인) 보상․처벌체계를 구축하고, 연구실명제를 개선하고 연구/연구자의 독립성/책임성을 강화하여야 한다. 연구비 지원 사실을 공표하여 이해상충 문제를 방지하여야 한다.(참조, 미국경제학회 정보공개정책 (American Economic Association Disclosure Policy), http://www.aeaweb.org/ aea_journals/AEA_Disclosure_Policy.pdf) 또한 연구의 독립성을 증진하기 위하여. 연구용역 표준약관을 마련할 필요가 있다. 특히 정부가 발주한 연구의 경우에는 비밀유지조항 때문에 발주처(관료)의 의도에 어긋나는 연구결과가 사장될 가능성이 많다. 발주처(관료)와 연구자의 입장이 상충될 경우에는 궁극적 주인인 납세자(국민)의 입장에서 판단되어야 할 것이다. 세금으로 추진된 연구/용역은 발주자(관료) 자의로 비공개로 분류할 수 없도록 하는 조치가 필요하다. 이를 위하여 한국연구재단 또는 학회연합회 수준에서 학문의 자유를 보장할 “표준 연구 약관(가칭)”을 마련할 필요가 있다.

견제와 균형에 의한 효과적인 사회시스템의 확립에서 중요한 것이 학자와 더불어 NGO가 있다. 학자와 NGO의 integrity를 증진하고 독립성을 확보하기 위하여 학자에 대한 연구비 지원과 NGO에 대한 국고보조금 지원 제도를 개선하여야 한다. 학자와 NGO에 대하여 외부효과 때문에 국가지원이 필요하다는 국민적 합의가 있다면, 지원은 하되 관리행정비용과 관료 재량권의 부작용을 축소할 필요가 있다. 참고로 현재는 국회에서 학자에게 연구비 정산서류를 제출 요구하는 것이 위협으로 작용하는 상황이며, 정부(관료)에 의한 국고보조금을 미끼로 사용하거나 국고보조금 지급 후 그 사후관리로 위협함으로써 NGO를 통제할 가능성도 있다. 따라서 학자의 연구비와 NGO의 보조금을 지급한 후에, 그 연구결과와 사업결과만에 의하여 평가를 하고, 관료에 의한 회계감사는 실시하지 않도록 제도 개선을 하여야 한다.(양채열, 박치성, 2010, 정부보조금의 정치경제적 속성: NGO에 대한 지원의 게임이론적 설명, 행정논총 48권 1호, 2010.3, 121-141.)

개선이 필요한 또 다른 분야는 정부부처의 각종 위원회의 구성 및 거버넌스이다. 현재는 대부분 지원자가 신청하도록 되어있는 공모 방식으로 진행하는데, 여기에는 행정비용과 역선택 문제의 우려가 있다. 현재 상당수의 위원회 위원이나 심사자들을 선발하는 과정에서 각 기관별로 각기 다른 신청서 양식을 작성하여 신청하도록 하고 있다. 이러한 방식은 행정비용 증대문제만이 아니라 공익보다는 사익에 관심이 더 많은 사람이 몰려드는 역선택 문제가 발생할 전형적인 사례가 된다. 이러한 행정비용과 역선택 문제를 감소하기 위한 방안이 필요하다. 한국연구재단의 DB를 기본으로 추가 특기사항만을 보충하도록 하여, 필요한 부처에서 ‘조건검색+추첨방식’으로 선발하는 것이 행정비용과 역선택 그리고 관료에 의한 screening(자기사람 뽑기)을 방지할 수 있는 방안이다.

여러 가지 단점, 특히 지식사회학적인 지식의 존재구속성 문제에도 불구하고 학계에 희망을 두는 이유는 학계의 기본 요소인 과학정신 때문이다. 학계에서의 공개적인 주장과 증거에 의한 토론, 반박, 실증연구와 이론의 대결 장에서 - 즉 학자들의 경쟁체제에서 - 개개인이나 소규모 집단의 이해를 벗어난 진리를 발견할 수 있는 (하버마스의 이론에 따른) 가장 이상적인 의사소통환경이 가능하다고 생각하기 때문이다. 따라서 학자의 integrity를 확보할 인프라로서의 대학과 학계 자체의 구조가 보다 개방적이며 진리를 선별할 수 있는 체제가 강화될 필요가 있다. ‘1987년 금강산 댐 사건(EBS 지식채널)’ 사례를 볼 때, 명백히 허위이며 곡학아세인 연구에 대해서는 사후적으로 개인의 반성, 소속기관(대학) 또는 관련 전공 학회의 조치가 있어야 했으나, 아무런 조치가 없었던 것으로 알고 있다. 좋은 사회를 위한 하나의 전략이 "Tit For Tat"전략이라는 점을 상기할 때, 좋은 균형을 위해서는 허위에 대한 처벌이 필수적이다. 연구자 개인차원의 반성이 없으면 연구자 소속 기관의 내부통제로 보완하고, 그것도 작동하지 않으면 학회차원의 자정 능력을 보여주어야 할 것이다. 또한 사회 전체적으로는 허위를 쉽게 파악할 수 있는 시스템을 구축하여야 할 것이다. 즉 상시적으로 책임규명 가능한 형태로 자료를 공개하여 쉽게 잘못된 것을 알 수 있도록 법과 제도를 개선하고 정보시스템을 향상시켜야 할 것이다. 학자의 integrity의 중요성을 뼈저리게 인식하고, 대학사회와 학계에 대한 정책방향이 학자의 독립성과 자율성을 증진할 수 있도록 되기를 희망한다.

마지막으로 Edmund Burke가 "All that is necessary for the triumph of evil is that good men do nothing." 라고 했다는데, 좋은 사람이 건강하게 오래 살면서 많은 역할을 하는 세상이 되었으면 한다.

 

≫ 현황과 문제점 및 개선방안 

 

    - 박종원 (서울시립대학교 교수)

I. 서 론

우리나라에서 민간투자사업(public private partnership: PPP)은 그 동안 재정부족을 보완하는 사회기반시설(SOC) 확충수단으로 적극 추진되어 왔으며 최근에는 공공생활시설 등으로 그 대상영역이 다양하게 확대되고 있다. 공공투자관리센터(PIMAC)의 자료에 따르면 2010년 9월말 기준으로 협약이 완료되었거나 진행 중인 국내의 민간투자사업은 총 628개이며 누적협약액은 96조원에 달한다. SOC사업에서 재정 대비 민간 투자 비율은 2010년 현재 16.3% 수준이며, 민자사업이 차지하는 비중은 영국, 호주 등 주요 외국과 비교하여 상대적으로 높은 수준이다. 국내의 민자사업은 부족한 사회기반시설을 조기에 제공하였다는 긍정적인 평가와 더불어 상대적으로 비싼 시설이용료와 과도한 수요예측에 따른 최소운영수입보장, 자금재조달에 따른 문제 등으로 민자사업이 국민세금을 동원하여 사업시행자를 지원해주는 수단으로 전락하였다는 비판 또한 강하게 받고 있다. 본 연구에서는 이러한 배경에서 국내의 민자사업과 관련하여 최소운영수입보장, 자금재조달, 사업의 수익률 및 위험 평가, 적격성조사 등 네 가지 이슈에 대해 현황과 문제점을 살펴보고 가능한 개선방안을 제시한다.

II. 현황과 문제점

국내 민자사업과 관련된 주요 이슈로 먼저 최소운영수입보장(MRG) 제도가 있다. MRG는 사업의 운영위험을 관리하는 주요수단으로 지난 1999년 도입된 이래 수요예측의 적정성과 관련하여 많은 논란의 중심이 되어 왔다. 결국 2009년 10월 이후 MRG는 폐지되었으나 기존에 협약이 이루어진 사업에 대해서는 여전히 유효하다. 감사원 감사결과(2011)는 2009년 말 현재 MRG 적용으로 인해 2001년~2009년 사이에 지급한 보전금은 2.2조원, 2010~2040년 중에 지급되어야 할 보전금은 18.8조원에 달한다고 예상하고 있다. 또 감사연구원(2009)의 자료는 18개 민자고속도로 사업 중 16개 사업에서 수요의 실제치가 예측치의 10~70%에 불과함을 보여준다. 이는 최초예측단계에서 상당한 과대예측이 발생하였으며 이러한 과대예측이 감독기관의 적정성 평가단계에서 조정되지 않았음을 의미하는 것이다.

최근 불거지고 있는 주요 문제로 자금재조달(refinancing)이 있다. 자금재조달은 사업의 시설물이 완공되어 사업위험이 줄어든 경우, 사업시행법인의 자본구조 변경을 통하여 출자자 수익률의 개선을 도모하는 것이다. 그간 자금재조달이 이루어진 9개 민자사업에 대해 그 특징을 분석한 주요결과는 다음과 같다. 첫째, 국내 민자사업에서 자금재조달은 시설의 준공으로 공사위험이 제거된 이후 건설사 중심의 초기출자자와 금융기관 중심의 재무투자자 사이에 지분양수도가 이루어지는 구조로 이루어졌다. 둘째, 사업시행법인의 출자지분을 인수한 재무투자자는 조기배당효과를 목적으로 유상감자를 통해 자기자본을 줄이고 동시에 출자자의 후순위대출을 발생시키는 방법으로 자본구조의 변경을 도모하였다. 셋째, 후순위대출금리는 MRG의 보호를 받는 점과 당시 시장상황에 비추어 공정한 시장가격이라고 할 수 없는 높은 수준으로 결정되어 대출을 제공한 출자자들에게 고율의 확정금리 수익을 제공하는 결과를 가져왔다. 넷째, 결과적으로 그간 이루어진 자금재조달은 실질적인 측면에서 자기자본비율이 낮아지는 효과와 재무레버리지효과의 발생을 기대할 수 없는 형태로 이루어졌으며, 사업시행법인의 재무건전성 악화로 사업위험을 증가시키는 구조가 되었다.

민자사업의 수익률 및 위험 평가와 관리에 대한 문제점을 살펴보기 위해 국토해양부 소관 60개 사업에 대해 수익률에 영향을 미칠 것이라고 예상되는 MRG, 자금재조달, 사업규모, 경쟁의 정도 등과 수익률과의 관계를 살펴보았다. 주요결과는, 첫째, 제시한 요인들과 수익률간에 체계적인 관계를 확인할 수가 없다. 이는 위험평가에 기초하여 사업수익률이 결정되었는가에 대해 의문을 갖게 만드는 결과이다. 둘째, 민자사업의 성공적인 추진을 위해 필수적으로 요청되는 사업 관련 위험의 분류와 분석, 평가 등 구체적인 위험분석에 대한 논의가 매우 미흡한 실정이다. 또 분석된 위험을 적절히 배분할 수 있는 위험분담원칙과 이를 반영하는 표준협약에 대한 정비 역시 미흡한 실정이다.

마지막으로 민자사업의 적격성조사에 대해 살

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

펴보았다. 적격성조사는 제안된 사업에 대해 재정사업대안와 민자사업대안의 비교를 통하여 VfM(value for money)를 구하고 이를 토대로 재정사업으로 추진할 것인지 아니면 민자사업으로 추진할 것인지를 결정하는 것으로 민자사업 수행을 위한 핵심요건이다. 관련 문제점을 정리하면, 첫째, 기존 사업에 대해 이루어진 적격성조사의 경우 정보공개와 사후평가가 이루어지지 않음으로써 그 타당성을 판단하기 어렵다. 다만, 실제공사비가 예상공사비를 초과하고 과대수요예측이 이루어지는 경향이 지속적으로 나타난 점을 고려할 때 그간 이루어진 적격성조사의 오차가 매우 컸다는 판단을 할 수 있다. 또한 VfM 평가의 핵심요소인 각 사업의 위험도와 수익률 평가가 충분히 이루어지지 못한 점도 적격성조사를 어렵게 하는 주요 요인이다. 둘째, 정보공개의 부재는 기존사업에 대한 성과평가와 이를 토대로 한 사후평가와 피드백 과정을 저해함으로써 민자사업의 효율성을 떨어뜨리는 요인이 되고 있다.

III. 개선방안

국내 민자사업에 대한 개선방안을 제시하면 다음과 같다.

첫째, 재정부족의 대안이 아니라 VfM을 확보하는 민자사업을 실시하는 것이 중요하다. 우리나라에서 민자사업은 제도도입 이후 최근까지 재정부족을 보완하는 SOC 확충수단으로 추진되어 왔으나, 민자사업의 기본은 VfM을 확보하는 것이다. 따라서 상대적으로 수익성이 높은 사업에 민자사업을 제한적으로 활용하고, 생활형시설에 민자사업을 적극 활용할 필요가 있다. 둘째, 다양한 민자사업의 위험 특성을 반영하는 수익률 평가와 위험관리 방안의 구축이 중요하다. 민자사업의 성패는 관련위험을 정부와 민간이 어떻게 합리적으로 분담하느냐에 달려 있다. 이를 위한 첫 단추는 정부의 적극적인 위험 분석 및 평가 노력과 체계적인 세부가이드라인의 마련이며, 이에 기초하여 사업별 수익률의 차별화와, 위험분담원칙이 마련될 수 있다. 또한 사업의 전생애주기를 통해 분석된 위험의 계량화와 사후평가 및 피드백 시스템의 구축이 성공적인 위험관리를 위해 핵심요소가 될 것이며, 더불어 사업시행자의 창의적인 위험관리 활동을 유도할 수 있도록 이에 대한 인센티브를 제공할 수 있는 방안이 마련될 필요가 있다. 셋째, 선의의 경쟁과 공정한 시장가격을 반영하는 자금재조달이 이루어져 사업시행법인의 안정성을 확보하고 사업위험을 줄일 수 있어야 한다. 정부는 사업시행자의 자금재조달 계획이 기본취지에 부합하는지를 보다 다각적인 차원에서 검토한 후 승인여부를 결정할 필요가 있으며, 주무관청은 발생이익을 공유하기 위한 노력과 재정부담을 줄일 수 있는 방안을 적극적으로 모색할 필요가 있다. 특히 자금재조달의 원래 취지를 살리기 위해서는 후순위차입을 줄이고 후순위차입 금리는 공정한 시장가격으로 결정될 수 있도록 유도하는 것이 중요하다. 한 방안으로 출자자변경과 자금재조달을 분리하여, 출자자에 의한 타인자본 조달을 제한하고, 공개경쟁을 통해 금리 수준을 낮출 필요가 있다. 넷째, 정보공개와 사후평가 및 피드백 시스템의 구축이 필요하다. 성공적인 민자사업의 추진과 VfM의 확보를 위해서 무엇보다 필요한 것은 사후평가시스템의 구축과 이를 통해 얻은 경험을 활용하는 것이다. 이의 출발은 민자사업과 관련된 정보의 공개와 이에 기초한 다양한 연구성과의 생산이 될 것이다. 다섯째, 비용편익분석의 한계를 조정하는 메카니즘이 필요하다. “비용축소 및 편익과장”에 따른 오류를 적절하게 통제하기 위해 정부는 사업의 적격성 평가 과정에서 해외 또는 과거의 유사 사업에서 얻어진 경험을 합리적으로 이용할 수 있는 시스템을 구축하고 지나치게 낙관적인 편견이나 외부조건의 제약을 줄일 수 있는 방안을 강구하여야 한다. 특히 수요예측과 관련된 이해당사자들을 대상으로 수요예측결과와 사업시행후의 실제결과를 비교한 자료를 공개하고, 비교결과를 이후의 사업수행에 반영할 필요가 있다. 마지막으로, 공공서비스의 경우 서비스 제공의 형평성에 대한 고려가 필요하다. 수익성이 떨어지는 사업에 대한 무리한 민자사업 추진을 지양하고, 사업시행 여부의 판단을 주무관청이나 사업제안자가 아닌 최종이용자의 관점에서 판단하는 것이 중요하다.

결론적으로 민간투자사업의 성공적인 추진을 위해서는 호주 정부가 민자사업 추진의 5대요소로 들고 있는 자금의 효율성(Value for Money), 공공의 이익(Public Interest), 적절한 위험분담(Risk Allocation), 투명한 사업추진과 정보공개(Transparency and Openness), 관련기관 및 관계자의 분명한 책임(Accountability) 이라는 다섯 가지 핵심요인을 다시 한 번 새길 필요가 있다.

 

 

≫ 토 론 자 료 1

 

     - 박용석 (한국건설산업연구원 박사)

 

□ 민자사업은 과다 교통량 추정과 이로 인한 추가적 재정지출(MRG) 등의 문제를 갖고 있지만 긍정적 효과도 큼

- 부족한 재정을 보완하고, 민간의 창의와 효율성을 실제적으로 발휘한 대목도 많이 있음.

- 재정사업은 총사업비와 공기지연이 빈번히 발생하는데 비해 민자사업은 총사업비 변경이 없고, 적기에 공사를 완료했으며, 민자사업 운영상의 효율성이 높은 것으로 평가되고 있음.

□ 1990년대에 추진하여 현재 운영단계에 들어선 사업들의 교통량 과대 추정상의 문제는 1차적으로 이해당사자들의 잘못이 있지만, 교통량 추정 당시의 관련 데이터 및 경험의 부재도 문제였음.

- 1990년대에 우리나라 인구가 줄어들 것, 각 지자체 등이 계획하고 있는 각종 개발계획의 추진이 안될것이라고는 예상치 못함

- 특히, 교통량 추정에 필수적인 국가교통 DB는 2000년대에 들어서야 갖추어지기 시작함.

□ 민자사업이 부정부패의 온상이고 대리인문제와 공공선택의 실패라고 단정할 수 없음

- 민자사업의 우선협상대상자 선정에 있어 정량평가인 가격평가의 비중이 높음.

- 민자사업과 재정사업간의 사업자 선정 방법과 기준은 같지 않음

- 언론에 소개된 부정부패의 대부분의 내용은 과거 재정사업들의 입낙찰 과정에서 벌어진 사례들로 보임

□ 현재 민자사업은 시공자 중심으로 추진되고 있는데, 향후에는 재무적 투자자가 중심이 되어 추진할 필요가 있음.

- 현재 시공사가 최초 사업기획, 사업제안, 협상, 시공, 운영 등에 있어 주도적 역할을 하고 사업위험의 대부분을 책임지고 있음

- 민자사업은 장기투자사업으로 연기금과 같은 기관의 투자유인이 큼

- 향후에는 재무적투자자를 중심으로 민자사업을 추진하는 모델 개발이 필요

 

 

≫ 토 론 자 료 2

 

     - 오형규 (한국경제신문 논설위원)

 

▶MRG에 대한 트라우마

 1. 서울지하철 9호선 요금인상 논란 속에 불거진 안 좋은 기억

 =내 세금이 MRG로 샌다는 대중의 고정관념이 ‘민자사업=땅 짚고 헤엄치기식 특혜사업’이라는 편견을 만들어. 민영화에 대한 집단적인 반감(KTX 경쟁도입에 대한 논란) 유발

 2. 민간이 공공부문보다 리스크에 대해 민감하고 리스크 평가 노하우도 갖췄다는 사실은 무시됨. 민자가 없으면 SOC 태반이 건설이 어렵다는 현실에 대한 홍보 미흡

 3. 민자사업 논란에 대한 대중의 인식은 요금으로 귀결

 =일산-퇴계원 간 외곽순환고속도로의 경우 요금 문제 부각

 =공정사회는 공무원이 정하는 사회? 공무원이 많이 사는 경기남부는 재정사업으로, 경기북부는 요금 비싼 민자사업으로 건설한 결과 같은 36km 구간 요금이 일산-퇴계원은 4300원, 김포-산본은 1700원, 평촌-강일은 1800원(강력한 형평의 문제 제기)

 4. 국토해양부 소관 민자사업이 논란의 대부분 차지

 =왜 이렇게 됐는지에 대한 해명 필요

▶ 문제점 1: 낙관 편향에 대한 조정장치가 없다

 1. 평가자들은 사업 편익을 과대평가, 비용은 과소평가하는 유인이 있음. =추정치보다 비용과 공사기간을 늘고 편익 줄어드는 필연적 결과 유발.

 2. 영국의 경우 낙관적 편향에 대한 조정과 위험충당금까지 반영한 추정사업비를 요구

 3. 리파이낸싱의 경우 후순위채 조달 20% 금리(사금융인가)

 =정부가 보증한 사업에 고수익까지 얹어줘 꿩먹고 알먹기로 비쳐져

▶ 문제점 2: 투자사업 위험평가는 주먹구구

 1. 사업비는 위험에 대한 최소한의 조사만으로 책정. 어림짐작으로 산정한 예비비를 두는 것으로 처리. 하지만 사업주체나 발주기관이 사업 추진과정에서 벌어질 위험을 모두 계산하는 것은 원초적으로 어려워. 위험계량화 노력 부재.

 2. 위험은 곧 비용(세금)과 직결. 위험을 고-중-저로 분류하고 위험발생시 파장을 최상-최빈-최악의 시나리오별로 정리해 체계적으로 분석 관리해야

▶ 문제점 3: 국민 혈세 지킴이로서의 발주기관 역량, 의지 미흡

 1. 주먹구구식, 한건주의식 사업발주와 위험평가로는 매번 문제 되풀이

 2. 발주기관의 전문성과 투자사업에 대한 감시체계가 필수

 3. 예산 확대에만 관심. 비효율 유발

▶결 론: 가장 큰 문제는 신뢰성 상실

 1. 적정 투자를 위한 우리 사회의 의사결정 구조는 완전히 무너진 상태

 =삼척시장 주민소환, 용산사태, 제주해군기지 등 갈등의 최첨단

 2. 민자사업에 대한 대중의 반감은 제도 운영상의 미시적인 합리성을 개선하는 수준으로 해결될 문제가 아님

 =한전의 전력 투자사업도 마찬가지. 제때 투자가 이뤄지지 못한 상태에서 올 겨울 블랙아웃을 걱정할 판. 정책 신뢰상실의 결과.

 3. 공공투자사업 활성화의 전제조건은 신뢰 회복, 사회갈등 해소

 4. 아울러 “착하게 살자” “잘 관리해야” 식으론 안 돼. 강력한 인센티브와 검증시스템 구축할 필요.

 

 

≫ 토 론 자 료 3

 

     - 전상경 (한양대학교 교수)

 

정부투자사업의 약정 수익률 적정성 검토

 1.    배경

  □  약정 수익률이 적정하다면, 위험 (불확실성)이 높은 사업의 수익성이 높았을 것임.

 2.   분석 방법

  □  “적정” 이라면 아래 경우에 높은 수익률이 약정되었을 것임.

       -  사업 유형의 영향

         • BTO >BTL  (BTL은 2005.1 시작)

         • BTO 분야별: 도로 > 철도 > 항만 > 공항 > 물류 (자문 필요)

         • 정부 고시 > 민간 제안

         • 사업의 위치: 지방 > 수도권

- 사업 규모: 총사업비가 클수록

- 건설기간이 장기일수록

- 운영기간이 짧을수록

- 경쟁컨소시엄 수가 적을수록

- 운영사 출자비율이 높을수록 (건설사, 금융사에 비해)

- 출자자 변경이 있었던 경우일수록 (약 20%~25%의 사업에서 출자자 변경이 생긴다 함.)

- MRG 폐기 후 (민간제안은 2006, 정부고시는 2009)

- 시장위험1)이 높을수록

- 협상기간이 길수록

  □  “부적정”이라면 예상되는 현상

- 시장위험이 변동한 상황에서 (혹은 사업착수시점이 다름에도 불구하고)

         • 동일 유형, 동일 지역 사업에서 수익률 동질화 (즉 과거 선례애 따른 수익률 결정)

- 사업의 위험성에 따른 차이보다는 동일 시점에서 약정된 사업들간에 유사한 수익률

-  동일 소관 부처, 소관 부서에서 유사한 수익률

- MRG 지출 현상이 random하게 분포되지 않고 일정한 pattern을 가짐

         • 동일한 사업제안자

         • 동일한 타당성 조사기관 

1) 측정: yield spread (BB yield – AAA yield)

 

 

≫ 토 론 자 료 4

 

     - 황선웅 (중앙대학교 교수)

 

(1) 우리나라 공공투자사업의 경우 현행 제도는 공사기간 중의 건설비 증가 억제에 초점이 맞추어져 있고, 사업 구상단계와 운영단계에서의 사업관리체제는 아직 미흡함 ⇒ 선진국은 납세자의 돈의 가치(Value for Money)를 높이기 위해 사업의 시작단계부터 조달 및 운영을 포함한 전 단계에 걸쳐 체계적인 사업관리절차가 확립되어 있음.

(2) 우리나라 공공투자사업관리제도의 문제점

① 사업관리 개념 및 목표, 발주자 역할과 책임, 사업관리 책임 소재가 불명확. 선진국의 경우, 사업관리목표는 완성해야 할 목적물을 기간 내에 예산범위 내에서 계획된 품질요건을 충족시키면서 완성시키는 것이고, 발주자 책임은 사업목표의 달성.

② 사업관리단위의 일관성이 부족하여 단계별 체계적 관리 미흡.

③ 공공투자사업 발주기관 대부분은 사업관리조직이 없이 경상기능조직으로 사업관리.

④ 계획수립단계에서 충분한 검토가 없으며, 그 결과 단계별 사업관리가 사전적으로 수립된 사업목표의 관리보다는 사후적 처방에 주안점을 둠.

(3) 통합적 사업관리체계 구축을 통해 사업관리의 효율성 확보가 시급하고, 아울러 관문심사제도(Gateway Review Process)의 도입이 필요

(5) 성과관리제도의 합목적성 확보 시급

①  성과관리제도들은 기관이나 개인의 성과를 평가하여 조직 및 인사관리와 관련한 의사결정시 성과정보를 제공하려는 목적이 있는데, 평가결과가 정책개선 등에 반영되는 사례는 별로 없음.

② 이를 위해서는 관계기관들 간의 협의와 업무 조율의 원활함은 필수.

(6) 우리나라의 공공투자사업의 관리에 관한 여러 제도는 선진국의 모델을 벤치마킹했음에도 불구하고, 내부의 도입필요성과 예산과정의 특성, 사회정책의 중요성이 강조되는 시기적 특성 등으로 독자성이 보이는데, 가장 큰 문제점은 사업수행과 관련하여 각 단계별 합목적성, 객관성, 합리성, 투명성 등이 결여되어 있다는 사실임.