2012 한국재무학회-한국금융연구원 공동 심포지엄
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≫ 토 론 자 료 1
- 공재식 (대구대학교 교수)
먼저 소비자금융의 정의와 현실문제인식을 살펴본다. 서민금융은 상대적으로 신용위험이 높은 소비자계층을 대상으로 하는 대출시장이라고 협의로 규정할 수도 있으나, 봉급생활자나 자영 영세상인과 같은 서민들의 재산형성과 소득증대를 도울 수 있는 높은 금리의 예금상품서비스를 제공하는 예금시장도 포함하여 논의를 진행하여야 한다. 서민금융시장에서는 본질적으로 시장불완전성과 정보비대칭성으로 인해 사회적으로 적절한 수준보다 적은 규모의 자금이 공급되는 시장실패가 발생하게 된다. 금융위기나 긴축 시에는 서민금융이 급속히 축소되는 톱니효과가 나타나고 금융의 양극화는 더욱 심화되면서, 서민들의 불만이 증대되어 서민금융 확대는 정치사회적인 잇슈가 된다. 최근의 저축은행사태는 고금리로 자금을 조달한 결과, 감당할 수 없는 높은 위험의 고수익을 추구하여 초래된 부실문제이나, 금융감독기관과 정치권까지도 부패구조로 연결시켜 감시와 견제장치를 무력화시킨 사건이다. 다음에서는 서민금융에 대한 정부개입의 정당성과 필연성을 검토하고 서민대상 신용공급 확대정책 이상으로, 독립된 서민금융 전담 저축은행을 설립하여야 한다는 제안을 한다. 외환 금융위기 이후, 우리나라의 서민금융은 실종되었다고 할 수 있다. 금융시장 실패와 신용할당 문제를 보완하기 위해 서민금융기관으로 국민은행이 역할을 담당하였으나, 외환위기를 거치면서 국민은행은 서민금융기관이기를 포기하였다. 외환위기 당시, 금융 감독기관과 외부에서는 국민은행에 대한 착시현상이 있었다. 대기업 중심 부실도미노에서 한걸음 떨어져 있던 서민금융 전담기관인 국민은행을 우량은행으로 여겨 금융구조조정 및 은행 인수합병의 주도은행으로 삼았고, 국민은행 내부에서도 일반 기업금융을 취급하는 대규모 세계적인 은행을 선망하여 몸집 부풀리기에 몰두하면서 서민금융을 포기하자, 제도권에서는 서민금융기관이 실종하게 되었다. 서민금융이 실종된 공백에 저축은행이 들어오게 된다. 그러나 저축은행은 탄생의 한계를 안고 서민금융시장에 진입하였다. 저축은행의 전신은 외환위기 당시에 건설사들의 사금고화하고 변칙 불법대출로 심각한 금융경제 문제를 야기시켰던 상호신용금고이며, 상호신용금고는 전신인 사금융, 사채금융, 사채업자들을 양성화시킨 금융기관들인 것이다. 극단적으로 말하면 서민금융을 저축은행에게 맡긴다는 것은 민간 사채업자들에게 서민금융을 일임하는 것과 같아 저축은행은 서민금융기관으로서 탄생의 한계를 안고 있었다. 마치 과거, 본성에 문제가 있거나 사회경제적 문제를 야기시켰던 자들에게 금융의 사회적 책임을 다하라고 착한 서민금융을 맡기는 것과 같아서, 서민금융을 담당하라고 출범하는 저축은행은 탄생부터 한계를 안고 출발한 것이다. 저축은행은 일반은행이나 여타 금융기관과 달리 지배적인 개인 또는 가족의 대주주가 뚜렷이 존재하여 감시 견제 시스템이 부재 시에는 agency problem 이나 perk incentive 가 심각하게 나타날 수 있다. 저축은행의 대리인 문제는 경영자와 주주 사이의 문제가 아니라, 대주주 경영자와 예금자 및 채권자 사이의 문제로서, 탐욕이 가장 용이하게 작용할 수 있는 금융에서 대주주의 영향력이 막대하면서 시장 견제시스템이 작동하지 못할 경우에는 감독기관과 정치권에까지 부정의 고리가 연결될 수 있는 것이다. 우리나라의 저축은행은 미국의 Savings & Loans 과 달리 모기지 관련 금융 없이 초기부터, 서민재산 형성을 지원하기 위한 예금상품이나 서민봉급자, 서민 자영업자 상대의 대출보다도, 예금자 구분없이 일반은행들과 고금리 예금 유치 경쟁을 벌이면서 재산가들을 예금고객으로 유치하였고, 자산운용도 서민대출보다도 고수익을 추구하는일반대출 위주였고, 외환 및 금융위기 이후 금융확대정책으로 대출경쟁이 치열해지자 더욱 high risk, high return형 PF 에 집중하면서 부실에 봉착하게 된 것이다. 근간의 저축은행 사태를 접하면서 서민금융을 계속 저축은행에 맡길 것인가 하는 근본적인 논의를 진행해 볼 필요가 있다. 우선 서민금융을 민간이 담당하기 곤란한 근본적인 이유들이 있다. 저축은행은 서민 봉급생활자들에게 재산형성을 위해 고금리 예금상품을 제공할 목적이 아니더라도, 규모나 신인도면에서 일반은행보다 열세에서 자금조달 경쟁을 하므로 높은 예금금리를 제공하여야 하고, 자본조달 코스트가 크므로 높은 대출금리를 부과하거나 높은 수익률이 가능한 high risk project 를 추구하게 되며, high risk 는 부실대출, 부실자산운용으로 이어질 확률이 높다. 따라서 민간 저축은행은 높은 자본조달 코스트로 인한 high risk, high retun 압박이 불가피하므로, 정책 서민금융기관을 통해 서민 예금자들에게는 재산형성을 지원하기 위해 높은 예금금리를 제공하면서도 전체 자금조달 코스트를 줄여, 대출 및 자산운용 면에서 high risk, high return 유혹을 억제하고, 영세 자영업자, 봉급생활자들에게 적절한 금리의 대출 금융서비스를 제공하도록 하여야 한다. 서민금융의 대출과 자산운용면을 보면, 서민과 중소상인들은 정보비대칭 정도가 심하고 경기변동에 대한 correlation 이 커서 금융기관 입장에서는 자산운용의 diversification effect가 거의 없다. 따라서 민간 서민저축은행이 경영을 잘 하기는 매우 드문 것이다. 또한 금융위기, 긴축 시에는 서민금융과 대출이 급속히 축소되는 톱니효과도 존재하므로 금융의 양극화와 함께 서민금융안정화는 정치사회적인 잇슈가 된다. 정책 서민금융기관을 통해 서민금융을 정책적으로 안정시킬 당위성이 존재한다. 따라서 시급히 정책 서민은행 창설과 아울러, 기존 민간저축은행들은 지배적인 대주주 경영자가 존재하여 예금자의 예금을 유용할 agency problem incentive 가 상존하므로, 감독당국의 감독실효성 확보조치보다는 시장에 의한 견제 감시가 효율적으로 이루어지도록 시스템을 구축하고, 장기적으로는 대주주 지분을 축소하고 저축은행 지분을 더욱 공개 분산하면서 자본금 확충을 유도하여야 할 것이다.
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≫ 토 론 자 료 2
- 양현근 (민국저축은행 대표이사)
1. 소액신용대출 시장의 현황 □ 개별 금융기관의 판단에 따라 ° 사업으로서 소액신용대출을 취급하는 금융기관 ° 손비라고 간주하고 소액신용대출을 취급하는 금융기관 □ 정부의 정책에 따라 ° 햇살론 ° 미소금융 ° 새희망홀씨대출 □ 소액신용대출 시장은 과열 경쟁 상태 □ 복지정책적인 성격이 강조됨으로써 시장 질서에 영향 ° 지속가능성 고려 ° 과다한 채무 ° 도덕적 해이
2. 서민금융시장의 현황 □ 대상은 저신용자, 영세 상공인 - 은행에서 거절된 고객 □ 자금의 용도에 따라 ° 생활 또는 운영을 위한 비교적 소액의 신용대출 ° 주거 또는 장단기 운영자금을 위한 거액의 담보대출 □ 이중 소액의 신용대출에 대해 많은 정책지원 또는 관심 집중 □ 저축은행의 고객은 기본적으로 저신용자 또는 영세상공인이고 이들에 대해 자금 공급역할을 충실히 이행하고 있으나, 역할 수행에 대한 외부 의 지적이 끊임없이 제기
3. 저축은행의 현황 □ 지난 40년간 비슷한 유형의 사고가 주기적으로 발생 ° 대주주 전횡, 비리... ° 결국 대주주 또는 경영자의 자질 문제 □ 엄격한 규정 적용 ° 업계와 당국간의 괴리 ° 기본적으로 저신용자가 주 고객인 저축은행의 역할 제한 □ 과다한 예금 보험료 ° 0.15%에서 출발 현재 0.45%(당기순이익 대비 20%∼80%) □ 대다수의 저축은행이 서민에 대한 자금공급 역할 충실히 이행 ° 현실적인 규정 마련 시급 ° 전통적인 소액 신용대출에 대한 역할 이행
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≫ 토 론 자 료 3
- 오승곤 (예금보험공사 박사)
□ 보고서는 글로벌 금융위기 이후 악화된 서민금융의 현황과 문제점, 그리고 이의 개선을 위한 정책과제를 잘 정리하여 보여주고 있어, 최근 금융소비자보호와 함께 강조되고 있는 금융의 사회적 책임수행이라는 측면에서 서민금융활성화라는 정책목표를 반영한 시의적절한 주제발표라고 생각 □ 서민금융에 대한 일반적 정의는 “저소득․저신용 계층 등에 대한 자금대출”을 의미하고, 저축은행과 상호금융회사들을 서민금융기관으로 분류(한국은행), 금융감독원은 이들 이외에 신용불량자에 대한 여신, 채무감면, 신용회복 등을 포함하여 포괄적으로 정의 - 이들 정의에서 보여지듯이 서민금융은 낮은 신용등급과 상환능력에 따른 제도권 금융이용의 어려움, 대부업 등 비제도권으로부터의 자금조달과 고금리 문제, 자산축적의 어려움에 따른 빈익빈의 심화로 그대로 방치할 경우 사회적 계층적 갈등구도가 고착될 위험을 내포 □ 이러한 문제를 해결하기 위해서 서민금융을 활성화시켜야 한다는 당위성에도 불구하고, 기본적으로 자금상환능력이 낮은 수요자에게 자금공급 확대를 기대하기는 현실적으로 어려움. - 특히, 수익성을 추구하는 민간 금융회사들에게 공익차원에서 일방적으로 서민금융의 확대를 요구하는 것은 바람직하지 않아 보임. □ 보고서에서 기술한 바와 같이 서민금융도 수요에 따라 생활자금이나 주거자금과 같은 가계의 단순생계형 자금과 창업자금, 장기운영개선자금 등 자영업자로서의 소득기반 확대를 위한 자금으로 나누어 볼 수 있고, 이들 자금 성격에 따라 자금공급 주체, 공급 방식, 조건 등을 달리하는 차별화된 접근을 해야 한다는 점에 공감 □ 현재 이들 생활안정이나 창업자금 이외에도 복지지원, 주거안정, 채무조정, 취업지원제도와 같은 광범위한 서민금융 지원제도가 정부, 공공부문 또는 민간부문에 의해 제공되고 있지만, - 정부재정만으로는 서민들의 다양한 금융수요를 충족시키기에는 한계가 있고, 장기적으로 서민금융이 안정적으로 유지되기 위해서는 서민대상 금융업을 본래의 목적으로 하는 서민금융회사들을 중심으로 서민금융시스템이 구축되는 것이 바람직하다고 판단 □ 2009년말 현재 제도권 금융기관의 저신용등급(7~10등급) 가계대출 규모는 약 12.5조원으로 전체 가계대출의 15.5%를 차지하고 있고, 동년 3월 현재 금융위원회가 파악한 대부업체 이용자 및 이용규모는 약 143만명이 5.1조원에 달하고 있음. [표 1] 제도권 금융기관의 7~10등급 가계대출 추이 (단위: 백억원, %)
주: 1) 제도권 금융기관은 은행(외국은행 포함), 신용카드사, 여신전문회사, 상호저축은행, 상호금융회사(새마을금고, 농.수.산림조합, 신협)를 의미
2) 서민대출비중은 각 연도 총 가계대출 중 7등급 이하 가계대출의 비중을 의미
자료: 금융위원회, 감사원(2011) 재인용 □ 반면, 서민금융 지원을 위해 정부가 추진한 미소금융, 햇살론, 새희망홀씨 대출 실적은 2011년에 2.1조원 수준에 불과하여, 이들 정책지원 만으로는 서민금융 수요를 충족시킬 수 없다는 점에서 제도권 금융회사들이 서민금융의 공급자로서 역할을 해야 안정적이고 지속적인 서민금융시스템이 유지될 수 있을 것임. 특히, 서민금융기관으로 분류(한국은행)되는 상호저축은행과 신협, 새마을금고 등 상호금융기관들이 서민금융 공급자로서의 그 기능을 충실히 해야 함. - 그러나, 글로벌 금융위기 이후 서민금융기관들의 가계대출비중이 감소하고 있음. [표 2] 서민금융기관의 저신용등급 가계대출비중 추이 (단위: %)
주: 저신용등급은 7~10등급으로 분석
자료: 한국은행, 감사원(2011) 재인용 □ 따라서 본 토론에서는 저축은행을 비롯한 서민금융회사들이 서민금융에 충실할 수 있도록 제도적 기반을 보완할 필요성에 대하여 논의하고자 함. □ 첫째, 서민금융회사들의 영업기반 강화 지원 - 비과세 예탁금 등 저가격 자금조달원을 제공하고, 이들 재원을 서민금융 대출에 활용하도록 유도, 필요시 신용회복기금이나 지역신용보증재단과 연계한 신용보강 지원 □ 둘째, 서민금융회사들이 취약한 여신심사나 리스크 관리를 위한 중앙회 또는 연합회 차원의 통합시스템 구축과 공동브랜드의 소액신용상품 개발 - IT와 소액신용상품의 경우 규모의 경제 작동 □ 셋째, 서민금융기관 관리감독 및 예금자보호제도 체계 개선을 통한 건전성 및 신뢰 제고 - 현행 서민금융회사의 인허가는 금융위, 농림수산식품부, 행정안전부 장관이, 건전성감독은 새마을금고의 경우 행안부, 여타 회사들은 금융위와 금감원이 수행하는 등 기관간 긴밀한 업무협조가 없을 경우 감독실패의 우려 상존 [표 3] 상호금융회사의 감독체계
- 예금보험제도도 상호저축은행은 예금보험공사, 신협 등 상호금융회사들은 중앙회 또는 연합회 차원의 자체 예금자보호기금을 설립하여 자체 보호제도를 시행하고 있고, 업권별로 상이한 적기시정조치 기준, 개별 업권별로 진행되는 부실금융회사들에 대한 구조조정으로 인하여 정리효율성 하락 및 개별회사의 건전성에 대한 시장혼란이 초래될 가능 [표 4] 서민금융기관의 적기시정조치 기준
주: 1) 저축은행은 BIS자기자본비율, 여타 상호금융기관은 순자본비율 기준(%)
2) 신협은 재무상태 개선권고/요구/명령, 산림조합은 재무상태 개선권고/요구 □ 마지막으로 발제문에서 언급된 저축은행의 자산규모 확대 억제나 대형저축은행의 지방은행으로의 전환은 현재와 같은 강도 높은 건전성 감독과 상시 부실정리 및 구조조정이 계속된다면, - 자연스럽게 down-sizing된 지역밀착형 서민금융기관으로 전환될 것으로 기대 |
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≫ 토 론 자 료 4
- 조주현 (한국경제신문 논설위원)
서민금융의 문제는 따지고 보면 원인과 대책이 매우 간단하다. 상환 능력이 있는 저소득청에게 갚을 수 있는 수준의 금리를 받고 장기로 돈을 대출해주는 것이 정답이다. 은행등 금융회사가 금융을 할 수 있도록 해야지, 자선단체로 전락시키면 안된다. 돈을 빌리는 사람들도 빚을 얻는 것이지 구호금을 지원받는 것으로 생각해선 곤란하다. 이런 메커니즘을 만드는 게 서민금융이다. 그러나 현실은 그렇지 못한 것 같다. 정치논리가 개입된 게 문제다. 표를 의식한 포퓰리즘 정책과 일부 금융회사 대주주들의 부도덕성이 결합돼 문제가 커졌다. 저축은행의 경우 김대중 노무현 정권때 서민금융을 활성화시킨다는 방침아래 대출한도를 2000만원에서 5000만원으로 높여줬다. 상호신용금고 이사장이 저축은행 은행장이 됐다. M&A를 허용해 부실한 저축은행이 다른 저축은행을 인수, 부실을 덮고 더 큰 부실을 키우는 일도 생겼다. 이런 게 오늘날 저축은행 문제를 야기했다. 서민금융이란 특성 때문에 높은 예대마진으로 안정적 이익을 내고, 그렇게 번 돈을 PF에 투자했다. 단기간에 큰 돈을 벌겠다는 욕심이었다. 이게 문제가 돼서 결국 저축은행 사태가 터졌다. 저축은행이 제 기능을 못하게 되자 정부는 햇살론이니 미소금융이니 하는 서민금융상품을 잇따라 만들었다. 대기업의 출자를 받는 것도 모자라 휴면예금까지 동원한다. 일부 상품은 정부가 95%까지 보증을 해줘 대출기관의 리스크를 줄여줬다. 대부업체에서 높은 이자로 빌린 돈도 낮은 이자로 돌려주니 돈을 빌리면 이익이다. 따라서 서민들은 무조건 돈을 빌리려하고, 대출기관은 상환독촉을 하지 않는다. 도덕적 해이가 곳곳에서 일어나고 있는 것이다. 문제는 앞으로 서민금융의 수요가 크게 늘어날 것이라는 데 있다. 노령화사회인데다, 베이비부머들이 직장에서 졸업하기 시작했다. 하우스 푸어도 많다. 서민금융망 설립이 필요하다. 그것의 형태는 지역밀착형이어야 한다. 필요한 자금이 필요한 사람에게, 갚을 수 있는 돈이 그럴 상환 능력과 의지가 있는 사람에게 전달되어야 한다. 이는 지역에 밀착된 금융기관이 아니고는 어렵다. 방글라데시의 서민은행은 98%의 상환율을 보인다고 한다. 지역밀착형이기 때문이다. 저축은행은 대출과 수신규모를 줄이고, 서민금융에 전념토록 하는 게 옳다. |
