2010년 한국재무학회 하계 심포지엄

 

대학과 공공기관/공기업의 지배구조

 

 

한국재무학회는 "대학과 공공기관/공기업의 지배구조"라는 주제로 2010년 한국재무학회 하계 심포지엄을 개최하였습니다. 본 심포지엄에서는 우리나라 공공기관의 지배구조와 고등 교육기관의 지배구조에 대한 심층 분석과 개선방향 및 경제 성과에 대하여 심도있게 다루었습니다. 아래는 두 편의 발표내용이 요약 정리되어 있습니다.

<편집자 주>

• 일시: 2010년 6월 17일(목) 13:00~17:30

• 장소: 금융투자협회 3층 Bulls Hall(여의도 소재)

≫ 우리나라 공공기관 기배구조의

    문제점과 개선방향

 

    - 박석희 (가톨릭대학교)

 

현행 공공기관 지배구조는 2007년에 제정된 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’에 의해 기존 제도에 비해 큰 폭의 변화를 겪었다. 2007년 당시 공기업과 준정부기관의 유형별 지배구조 내지 관리체제는 ‘외부감독․평가시스템’, ‘내부견제․균형장치’, ‘임원인사시스템’ 등 세 가지 측면에서 설계되었다. 첫째, 외부감독․평가시스템을 보면 외부감독을 경영감독과 사업감독으로 구분하여 공기업에서는 공공기관운영위원회가 경영감독을 주무부처가 사업감독을, 준정부기관에서는 주무부처가 경영감독과 사업감독을 모두 담당하였다. 둘째, 내부견제․균형장치의 경우 이사회의 독립성, 내부감사시스템의 실효성을 강화하는 측면이 강조되어 시장형 공기업에서는 이사회 의장이 비상임이사가 되고 감사위원회를 두도록 하였다. 셋째, 임원인사시스템과 관련해서는 공기업과 준정부기관을 구분하여 임원임명절차를 개선했는데, 준정부기관은 공기업에 비해 주무부처와의 연계성이 높은 방향으로 임명절차가 개선되었다.

“공공기관의 운영에 관한 법률” 제정 당시 정부의 지배구조 설계를 위한 문제 인식의 내용을 보면 첫째, 공공기관 설립의 체계적 원칙과 기준 부재 및 정부투자기관관리기본법, 정부산하기관관리기본법 등 법체계 미정비로 기관별로 비체계화된 관리가 이루어진다는 것이다. 둘째, 경영감시, 통제기능을 제대로 수행하지 못하는 이사회 및 내부 통제기능을 담당하는 감사가 제대로 기능을 수행하지 못한다는 것이다. 셋째, 공공기관의 방만경영에 대한 국민들의 지속적인 개혁요구가 있다는 것이다. 넷째, 기관에 대한 정부의 과도한 관리감독과 사전규제로 인한 경영자율성이 미흡하다는 것이다. 다섯째, 임원선정의 공정성 미흡에 대한 논란 등이 있다는 것이다. 이러한 문제인식 하에서 현행 공공기관 지배구조의 근간이 마련되었으나 여전히 기관 유형별로 차별화된 지배구조가 설계되지 못한 실정이다.

공공기관의 지배구조란 “공공정책의 효과를 위하여 이해관계인들이 상호작용하는 방법”으로 규정할 수 있는데, 지배구조를 통한 공공기관에 대한 관리감독과 성과 향상을 강조한다. 즉, 공공기관 경영성과 향상을 위한 시민, 이해관계인, 각종 기관들의 상호작용에 집중하는 것이 지배구조 논의의 핵심이다. 공공기관의 지배구조는 정부 및 민간기업의 지배구조와 차이를 보인다. 기존의 정부운

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

영방식 및 및 구조와는 달리 기관 운영의 자율성과 탄력성 등을 확보하며, 민간기업과 비교해 보면 절차적 합리성과 민주성, 공공성 등을 강조하여 정부와 국민에 대한 책임성을 강조한다. 공공기관은 정부로부터 일정한 자율성을 확보하고 있으며, 법률에 근거하여 일정한 통제만 받도록 설계되어 있다. 특히 특정 개인이나 기관이 아니라 다수의 관계자가 지배구조에 참여하여, 공동의 책임을 지는 구조를 갖는다.

정부가 공공기관들을 관리․감독하는 시스템이 곧 공공기관의 내․외부 지배구조이며 이를 개선하는 것이 광의의 공공기관 관리정책의 핵심이라고 할 수 있다. 최근에 공공기관의 지배구조 및 평가제도에 많은 변화 및 개선이 이루어지고 있으나 아직도 더 수정‧보완해 나가야 할 부분이 있다. 지금껏 이루어진 공공기관 관리체제 개선노력들은 기관의 자율성과 책임성 제고를 목표로 하였으나 여전히 공공기관의 자율성과 책임성에 대한 보장은 부족한 것으로 평가받고 있다. 지금까지 기관장․집행간부․비상임이사․감사의 임명절차를 포함하여 다양한 지배구조 개선노력(경영공시, 회계감사, 정원․예산관리, 사장계약, 손해배상책임 등)이 있었는데, 이를 통한 성과개선이 한계가 있다. 이론적으로 볼 때 기관의 자율성과 책임성을 제고하는 가장 효과적인 방법은 예산․인사․조직 등에 대한 ‘투입물 통제’를, 사전 제시된 경영목표를 기준으로 실적을 사후 평가하는 ‘산출물 관리’로 전환하는 것이다.

현재 공공기관을 시장성과 공공성 기준, 또는 더 구체적으로 자체수입 비중이라는 기준에 따라 분류하고 이에 따라 지배구조를 마련하고 있으나 충분하지 않다. 공공기관 지배구조의 개선을 위한 핵심적인 방향은 공공기관의 자율성, 책임성, 투명성 확보라고 할 수 있으며 이 중 자율성의 경우 현재 지배구조상으로도 가장 부족한 것으로 평가되고 있다는 점에서 향후 개선의 필요성이 가장 높다고 할 수 있다. 공공기관의 유형별로 지배구조를 보다 차별적으로 설계해야 한다는 논의는 계속 제기되고 있는데, 가장 많이 강조되어야 할 요소는 사업의 효율성, 다음으로는 경영투명성이다. 공공기관에 대한 평가는 1984년에 시작된 이래 여러 시행착오를 겪으면서 개선되어 왔으며 2009년도에는 기관장 평가가 강화되어 별도의 평가단에 의해 시행되었으나 기관장평가 및 기관평가제도 모두 보완이 필요한 부분이 있다. 가장 핵심은 기관장평가와 기관평가 간의 명확한 역할 정립이다. 평가지표에 있어서 평가부담 완화 및 평가의 효율성 등을 감안하여 일부 조정을 검토할 필요가 있고, 중소형기관에 대해서는 계량평가만 시행하고 있으나 비계량평가를 부분적으로라도 도입할 필요가 있다.

≫ 고등 교육기관의 지배구조와

    그 사회의 경제 성과

 

    - 송수영 (중앙대학교)

 

..."반대의견, 신념, 다른 인종, 배경이 다른 사람에 대한 불인정을 설교하는 행위는 법의 테두리를 넘어서는 행위로 봐야 하며, 이러한 불관용을 노골적으로 촉구하는 행위에 대해서는 우리가 살인, 납치, 노예거래의 부활을 촉구하는 행위를 범죄로 취급하듯이 범죄로 취급해야 한"...Karl R. Popper (The Open Society and Its enemies: The Spell of Plato" Princeton University Press 1971 p.265)

교육의 목표는 인류가 구성하고 있는 사회를 지속시키기 위한 구성원의 제공에 있어야 한다. 교육을 통하여 우리는 유전인자에 입력된 본능이 개체의 발달을 인도하는 수준을 뛰어 넘고, 개체의 신체적 정신적 인자를 전달하려는 시범과 자기 복제를 넘어서, 사회의 발전이 이뤄지도록 개인 간의 상호 작용이 적절히 통제되도록 해야 한다. 사회가 구성되어 유지 되고 지속되기 위해서는 구성원 상호간에 대한 배려가 필수적이다. 제대로 된 배려가 사회 구성원들 사이에 문화로 형성되기 위해서는 교육이 필요하다. 그렇지 않다면 교육은 유전자에 입력된 프로그램(본능)의 이기적 발현을 성취하고 자기 복제를 통한 패거리 형성(계층화)을 통한 경쟁력 확보로 전락한다.

양질의 노동력을 공급하고, 사회 공동체의 발전과 개인의 복지가 조화롭게 발전하는데 교육은 커다란 영향을 끼친다. 그래서 교육을 통하여 개인의 능력 향상과 사회 구성원으로서 조화를 이루는 능력을 함양하는데 교육은 상당 부분을 할애 하고 있다. 역사적으로 보아 전자와 후자가 교육에서 차지하는 가중치가 어떻게 변해 왔는지는 논쟁이 되리라. 다만 최근의 대학 교육의 위상에 관해서 "대학이 직업 훈련소가 된 현실을 인정" 하라는 주장도 있었던 것이 사실이다. 문제는 경쟁을 통해서 선별하는 교육환경 속에서 어린 시절과 유년시절 청년 시절을 보낸 사람들이 타인에 대한 배려를 할 능력을 갖출 기회가 없다는 데 있다.

최근에 전 세계 학력평가 시험에서 핀란드가 1등을 하고 한국이 2등을 기록했다고 한다. 그러나 핀란드는 수업을 하면서 앞서있는 학생이 뒤처진 학생에게 도움을 제공하고 상호 연대를 중시하게 만드는 교육환경 속에서 이뤄낸 업적인 반면에 한국

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

은 소위 "특수반" 을 구성하고 별도의 교육을 시켜서 얻은 결과이다. 소위 대학교에서 고시반을 구성하고 고시합격을 독려하고는 고시 합격자 수로 순위를 평가하며 자위하는 행태와 다름 아니다. 이는 심각하게 이원화된 사고방식과 생활 방식을 배태하는 제도이며 결국 사회 분열을 촉진하는 교육에 다름 아니다.

이런 교육을 받고 사회에 진출한 구성원들이 나머지 인생의 대부분을 경쟁 속에서 살게 될 터인데, 분열되고 연대가 깨어진 사회에서는 기득권 계층도 그 사회 속에서 기득권을 계속 유지 하는데 엄청난 비용이 들게 된다. 그 사회 구성원의 대부분을 차지하는 보통 사람들은 말할 것도 없다. Dixit (2009, AER "Governance Institutions and Economic Activity")에 따르면 제대로 작동하는 시장경제는 (1)Security of Property Rights (2)Enforcement of Contracts (3) Collective Action 를 보장하는 지배구조가 꼭 있어야 한다고 주장하였다. 특히 앞의 (1)과 (2) 조건을 만족하는 Rule of law에 의지하면, 지배기구(정권 담당집단)가 법을 착취의 수단으로 활용해 버리면 그 피해가 범국가적으로 발생한다. 이를 막기 위해서도 Collective action을 보장하는 것이 대단히 중요하다. 그리고 경제 위기가 발생하였을 때도 social network의 존재는 사회적 비용을 대단히 많이 줄여준다. 마찬가지로 대학교 교육의 목표는 학생들의 versatility를 높이는데 두어야 하지 specificity를 높이는데 두지 말아야 한다. 개인의 경쟁력을 키워 취업을 확보하는데 목표를 둔 교육은 단기적으로 취업에 유리할 수 있지만, 경제상황이 변하면 특정 지식은 쓸 모 없게 되는 수 가 많다. 대학교의 지배 구조도 이런 목표의 달성을 촉진하는 구조가 되어야 하지, 직업 훈련소를 지향하는 것은 스스로 무덤을 파는 것과 같다.

Tirole (2006 'Theory of Corporate Finance 'Princeton University Press)이 설명한 Stakeholder Value Maximization의 관점에서 광범위한 경영진의 책무와 분권화된 통제권은 '주주의 가치 극대화'가 가져온 경제 붕괴를 극복하는 좋은 대안으로 제시되고 있다. 최근의 경제 위기를 겪고 나서 기업들이 나가야 할 방향에 대해서 모색하면서 고려되고 있는 대안들이다. 고등교육기관으로서 대학교의 지배구조 개선에 참고할 만한 것으로 생각된다. 대학교는 사회 체제를 구성하는 요소 중에서 양질의 구성원을 공급하는 원천이므로, 외부의 다양한 이해관계자의 가치를 고려하는 제도적 기관으로 정착되어야 할 것이다.